Europeístas y Federalistas de Madrid

Una Unión federalizadora

Artículo del expresidente del Parlamento Europeo y presidente de UEF España, Enrique Barón Crespo, publicado originalmente en inglés en “The Federalist Debate magazine“:

La cuestión federal acompaña a la construcción europea desde su inicio. El debate intergubernamental-federal estuvo muy presente en el pionero Congreso de La Haya de 1948 y se reflejó en sus resoluciones atemporales.

La Declaración de Schuman del 9 de mayo de 1950 define como su objetivo final “la Federación Europea”. La propuesta de negociación de Cameron a la UE para preparar su referéndum fallido fue suprimir la frase “una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa” del Artículo 1 del TUE, presente en los Tratados desde el Tratado de Roma. Este cambio habría significado que no quedaba más que un Acuerdo de Libre Comercio. La frase fue y es clave, porque establece unas diferencias fundamentales con las uniones europeas del pasado, definidas por un emperador, un dictador o un tirano.

La tesis central de este artículo es que la Unión Europea es una Unión federalizadora, es decir, que es un edificio, proceso perseverante, de pensamiento y de coagulación, sin ignorar que hay elementos desestructurantes y, por qué no, amenazantes también.

De hecho, en español como en otros idiomas latinos, el sufijo -nte, (y sus variantes -ante, -ente, -iente, -yente), se usa para formar adjetivos a partir de verbos, que indican qué o quién realiza la acción. La imagen de la catedral como un edificio europeo emblemático es expresiva: su construcción duró siglos, diferentes estilos coexisten con diferentes arquitectos y, sin embargo, el resultado suele ser armonioso. En este caso, hablar de una Unión federalizadora significa que nos referimos a un proceso que tiene como objetivo final la Federación y que, a diferencia de una alianza o pacto, lo hace con una voluntad de permanencia y aplicando una regla de mayoría.

En Alemania, donde el federalismo tiene una dimensión europea y no solo interna (como se refleja en el Artículo 23 (Europa Artikel de su Ley Fundamental), la jurisprudencia Solange de su Tribunal Constitucional tras el Tratado de Maastricht creó el neologismo Staatenverbund como un paso intermedio entre una confederación (Staatenbund) y una Federación (Bundestaat), que se puede traducir como una Unión Federalizadora de Estados.

Como no se trata de crear una secta con la verdad revelada sino una construcción pragmática y equilibrada, es interesante examinar la realidad actual de la UE desde esta perspectiva. Para hacerlo, es útil discutir las principales características de Federalismo moderno según lo descrito por Madison en los Federalist Papers Nos. 10 y especialmente 51 [i].

Sus características esenciales son:

– La voluntad de compartir un destino en una Unión como el mejor sistema para garantizar la paz, la libertad y la prosperidad. El federalismo se establece en este consenso con una voluntad de permanencia y con la cooperación activa y leal entre instituciones e individuos que tienen el orgullo de compartir los mismos valores al tiempo que preservan su integridad respectiva.

– El poder central de la Federación tiene un núcleo definido de competencias: derechos de ciudadanía, comercio interno y externo, defensa y relaciones exteriores, tesorería y moneda.

– La subsidiariedad es un componente fundamental del sistema, que gira en torno al ciudadano. Su definición es más clara en la Constitución estadounidense (“Los poderes no delegados a los Estados Unidos por la Constitución, ni prohibidos por ella a los Estados, están reservados a los Estados respectivamente, o al pueblo “; Enmienda X) que en el Tratado de Lisboa (“La Unión intervendrá solo si, y en la medida en que, los objetivos de la acción prevista no puedan ser alcanzados suficientemente por los Estados miembros, ya sea a nivel central o regional y local”, artículo 5.3 del Tratado de la Unión Europea – TUE). La subsidiariedad permite al ciudadano, el sujeto central que legitima el sistema democrático, para ascender o descender la escalera de los poderes federados, de municipales a federales. La gente no vive en la cima del sistema, pero en su pueblo o en un barrio de la gran ciudad. Ese es el significado de la famosa frase del Presidente de la Cámara de Representantes, Tip O’Neill: “Toda política es local”, que expresa la importancia de mantener el nexo entre los problemas y las aspiraciones cotidianas y las decisiones importantes.

– Territorialidad. Existen fronteras precisas entre las unidades constituyentes y una “doble ciudadanía” del Estado y la Federación, que establece un sistema bicameral, generalmente otorgando una mayor representación de las unidades más pequeñas en relación con su población.

– La no centralización. En las Federaciones, el poder reside en varios centros y se distribuye deliberadamente para salvaguardar su libertad y vitalidad. El sistema es contractual y el poder central no puede eliminar, unilateral o arbitrariamente, los poderes federados. Este principio no puede confundirse con la descentralización, donde el gobierno central delega algunos poderes específicos y limitados en unidades subordinadas.

– Constitucionalismo. La Constitución es el marco en el cual las relaciones se desarrollan a través de la aplicación de principio de lealtad federal, según el cual las partes se comprometen con los principios, objetivos y misión conjunta. Este marco también incluye las competencias, derechos y responsabilidades de las partes, que a su vez tienen sus propias constituciones de acuerdo con los principios generales de la Federación.

– Equilibrio de poderes, tanto entre el Estado central como los poderes federados, así como entre ellos, garantizados por un Tribunal Constitucional independiente.

– Autonomía. Los Länder son libres de gobernarse en la medida en que no violen los principios necesarios para mantener la Unión.

– Negociación permanente. Las decisiones se toman en procesos que involucran negociaciones continuas entre el poder federal y los estados federales, y con frecuencia también entre ellos. Como señala Kalypso Nicolaïdis, “el federalismo es un principio tan universal y resistente precisamente porque no resuelve las tensiones que existen entre los dos polos, el Uno y los Muchos. En una federación, cada parte es en sí misma un todo, no una parte de un todo, y el todo en sí es más que sus partes ”[ii]. La gestión económica, financiera y administrativa se comparte con el poder central en un marco constitucional. La regla de la mayoría gobierna.

Madison consideró que estas características del federalismo se hicieron necesarias cuando la dimensión de la organización alcanzó un cierto límite [iii]. Aceptó que había casos de repúblicas unitarias exitosas, como la ciudad-estado de Atenas o la Serenissima Repubblica de Venezia, mientras consideraba que las Trece Colonias eran demasiado grandes en territorio y población para funcionar como una unidad.

El federalismo se basa fundamentalmente en una actitud, la lealtad federal, que permite una cooperación conflictiva en base de una distribución equilibrada de poderes con controles y equilibrios.

No es tanto un método para resolver problemas de diversidad como canalizar positivamente las fuerzas que podrían convertirse destructivo si se enfrenta. De hecho, permite y afirma la diversidad, porque se basa en el reconocimiento implícito de que genera fuerza usando una expresión del profesor Elazar: “Si se establece un sistema político en su conjunto que comprende dos o más foros, planes, esferas, propiedades o niveles de gobierno, cada uno de ellos dotado de legitimidad y un papel establecido en la constitución del sistema general, que tiene sus propias instituciones, poderes y responsabilidades, este sistema está destinado a ser un sistema federal ”[iv]. Es significativo que estos principios federativos también sean aquellos que inspiran forma de organizaciones productivas modernas: las grandes corporaciones multinacionales. El gran gurú de los negocios.

La gerencia, el austriaco-estadounidense Peter F. Drucker, defendió el principio del federalismo “ya que implica control centralizado en una estructura descentralizada ”[v].

Si se consideran estos criterios, la UE actual muestra total o parcialmente muchas de las características federales en su dimensión comunitaria: la Comisión tiene la iniciativa legislativa; existe una codecisión legislativa y un Tribunal de Justicia competente. En la dimensión intergubernamental, el principio de las normas de unanimidad, no hay codecisión legislativa ni un tribunal competente. Incluso hay un pilar, el monetario, que tiene una estructura federal pura con el BCE como la parte superior del sistema de banca central.

Los principales desafíos a los que se enfrenta la UE requieren un progreso federativo. Se necesita un progreso federativo en la Unión Económica para pasar del Mecanismo Europeo de Estabilidad al Fondo Monetario Europeo, y del Fondo de Garantía de Depósitos a un Tesoro. También debemos llegar a un acuerdo en el próximo marco financiero plurianual, incluida la cuestión fiscal.

Este progreso federativo también es necesario en la lucha contra el cambio climático, en la inmigración y el asilo, y en una política exterior, de seguridad y defensa, para que la UE pueda convertirse en uno de los grandes protagonistas del mundo. Existen instrumentos, como la cooperación reforzada y las cláusulas pasarela, que permiten un mayor progreso o pasar de la unanimidad a la votación por mayoría cualificada. También estamos llamados a integrar el Tratado de Gobernanza, Estabilidad y Coordinación, el temido Pacto Fiscal, en el marco comunitario. Consolidar el federalismo por necesidad y obligación, no solo por pasión, es una prioridad absoluta en la próxima legislatura europea.

Referencias bibliográficas

[i] Alexander Hamilton, James Madison y John Jay, The Federalist Papers, Bantam Classics

[ii] Kalypso Nicolaïdis, Constitutionalizing the Federal Vision?, Anand Menon and Martin Schain (eds.)

[iii] James O’Toole and Warren Bennis, «Our Federalist Future: the Leadership Imperative», California Management, Review, vol. 34, n.º 4, 1992

[iv] Daniel J. Elazar, Exploración del federalismo, Barcelona, Editorial Hacer/Fundació Rafael Campalans, 1990, pag. 43

[v] Peter F. Drucker, The Practice of Management, Harper Business, 1993.

Enrique Barón Crespo, expresidente del Parlamento Europeo (1989-1992) y presidente de UEF España

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